Derecho real de conservación: «Parcelaciones verdes» contra la protección ambiental

Hace ocho años, la promulgación de una ley sobre «derecho real de conservación ambiental» fue celebrada transversalmente. Hoy, sin embargo, la normativa ha permitido darle plusvalía al negocio inmobiliario a costa de la fragmentación de áreas de alto valor ambiental, sobre todo en el sur de Chile. Un periodista especializado en conflictos medioambientales detalla en columna para CIPER la urgencia de modificaciones a la ley sobre DRC, con estadísticas y detalles incluidos en un reciente informe oficial al respecto.

Es el emblema del actual boom inmobiliario en áreas rurales. Un instrumento que nació como soporte de la conservación privada, que se suma hoy a las exenciones tributarias para la protección ambiental y los incentivos para las áreas protegidas de particulares. Muy en línea con el rol subsidiario del Estado, que capitula ante la acción del individuo y grupos intermedios (sociedad civil, empresas) en la solución de los dilemas colectivos.

Tras ocho años de tramitación, en 2016 se promulgó la Ley 20.930, la cual «establece el derecho real de conservación medioambiental» (DRC). Se trata de un contrato mediante el cual el dueño de un terreno cede la titularidad total o parcial de su propiedad a un tercero, sin que esto involucre su transferencia, buscando la protección de la biodiversidad. Los titulares (también llamados garantes) son normalmente organizaciones privadas sin fines de lucro o, en ocasiones, el propio Estado, cuyo rol pasa a ser cautelar el objeto del contrato.

La aprobación de esta ley fue en su momento celebrada por el gobierno, organizaciones ambientales y consultores privados.

«Un nuevo desafío se viene para los dueños de campos: podrían gravar sus predios para la conservación del patrimonio ambiental», tituló El Mercurio. «Con esta ley se cuenta con un nuevo mecanismo que permite materializar la voluntad de conservación de particulares y de organizaciones de defensa del medio ambiente», dijo la Presidenta Michelle Bachelet. Desde el estudio FerradaNehme, se destacó que «esta iniciativa permitirá a los privados establecer convenios para la conservación. De esta forma se amplía el sistema actual, en que tradicionalmente todo intento de conservación privada en Chile requería de algún tipo de pronunciamiento por parte del Estado».

Win-win, fue la consigna.

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En los últimos años los cuestionamientos al crecimiento demográfico desregulado hacia sectores rurales se han multiplicado. Lo que venía ocurriendo hace tiempo en el resto del país (memorable fue la disputa entre el SAG y el MINVU por la ampliación residencial de Santiago hacia la rural provincia de Chacabuco) desembarcó con fuerza en el sur de Chile. Y preocupó.

Hoy el debate sigue abierto. Se aloja tanto en la prensa como en sede civil, penal y administrativa. El gobierno ha organizado múltiples diálogos para un «habitar sostenible en el territorio rural», como antesala a un proyecto de ley que se basaría en aumentar de 0,5 a 2 las hectáreas de subdivisión mínima de predios rústicos, creando la figura de «conjuntos residenciales rurales».

En este río revuelto, el DRC se promociona como gran alternativa. Incluso el gobierno lo estaría considerando, al proponer que «en aquellos conjuntos en que se constituya el derecho real de conservación conforme a la ley N° 20.930, éste deberá ser de carácter indefinido e irrenunciable y ser constituido en favor de personas jurídicas, públicas o privadas, sin fines de lucro». Actualmente existen al menos ocho proyectos de ley, sin mayor avance, que abordan la disyuntiva: boletines 11341-14; 12268-01; 12757-01; 15214-14; 15215-14; 15232-01; 15529-14; 16342-14.

La realidad es que esta herramienta ha sido utilizada mayoritariamente por inmobiliarias como mecanismo de marketing para la venta de parcelas. Lo que antes era conocido sencillamente como loteo rural hoy se denomina parque de conservación habitable, parcela rústica con DRC, parque rural de conservación, macro loteo de conservación. Todo lo que suene a naturaleza, ecología o medioambiente sirve para legitimar un negocio que en los últimos años se ha visto altamente objetado tanto por su impacto sobre la biodiversidad como sobre las comunidades rurales. Y que en muchas ocasiones se instala en humedales, bosques nativos y sectores de alto valor ambiental, generando en la práctica una pérdida neta de biodiversidad aunque el resto se destine a conservación.

La pandemia trajo una serie de efectos que propiciaron el disparo en la cantidad de parcelaciones; entre estos, la liquidez que generaron los retiros de los fondos de pensiones, la masificación del trabajo a distancia y el anhelo de vivir más cerca de la naturaleza. De las 9.907 subdivisiones de 2019 se saltó a 19.541 en 2021 [TERRAM 2023]. En 2022 se llegó a 16.413, de un total de 19.290 solicitudes, retroceso probablemente producto de las nuevas exigencias que en 2022 puso el Servicio Agrícola y Ganaderos a raíz de la controversia generada.
 
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«La evidencia observada avala la conclusión que indica que, si el instrumento DRC fue concebido para promover la conservación, su uso mayoritario por la industria inmobiliaria ha venido apuntando precisamente en la dirección opuesta […]. Un gran número de los derechos reales de conservación (DRC) identificados se encuentran asociados al sector productivo, específicamente el sector inmobiliario (66%)».

 
El extracto es de un informe elaborado por las fundaciones Así Conserva Chile y Tierra Austral, por encargo del Ministerio del Medio Ambiente, el cual da cuenta de la promesa incumplida de la ley 20.930 [leer completo]. En total, se analizaron 64 acuerdos de DRC, mediante revisión de bibliografía y prensa disponible, recopilación de resultados de encuestas realizadas previamente, consulta al SAG, a actores clave y a conservadores de bienes raíces. La pesquisa develó que «las regiones con un mayor número de DRC corresponden a la región de Aysén, seguido por la región de Los Lagos y la región de Valparaíso», en línea con el inusitado interés por la Patagonia de fundaciones, empresas y emprendedores nacionales y extranjeros, bajo la consigna de la protección ambiental. En el caso de los propietarios de predios, lideran las empresas (53), seguidas por personas naturales (10) y organizaciones sin fines de lucro (1).

«Según la información publicada en las páginas web oficiales y redes sociales, las empresas que más han constituido acuerdos de DRC son la inmobiliaria Activo Austral (bajo las personas jurídicas Inmobiliaria Alma Austral SpA, Inmobiliaria Santa Macarena SpA e Inmobiliaria Cisnes SpA), seguido por Biósfera Austral», se lee en el citado informe. En la vereda opuesta, en calidad de garantes, están FORECOS, la propia Fundación Tierra Austral, Corporación Bosques de Zapallar, Fundación Espora, We Conserv (Fundación Intervención Consciente), Geute Conservación y Fundación Llampanguí.

Al hacer zoom sobre la industria inmobiliaria, se constata que en muchos casos existe «ausencia de identificación precisa de valores de conservación que hacen inviable la efectividad del cuidado de los objetivos de conservación declarados del proyecto»; así como «plazos de duración de DRC insuficientes que no hacen creíble el compromiso por la conservación perpetua de la biodiversidad»; y «confusión jurídica y patrimonial de la persona natural o jurídica propietaria del predio ofrecido a la venta (quien soporta la carga del DRC) con el titular o beneficiario del DRC que debe cumplir funciones de garante (OGC)». Se alerta sobre una «utilización exageradamente habitual del DRC como incentivo publicitario para promover un valor-atributo adicional de carácter ambiental de los predios en venta».

Pero no todo es verde oscuro. Se reconoce que, en algunos casos, «sí se observan acuerdos de DRC vinculados al sector inmobiliario que cumplen algunas de las buenas prácticas recomendadas por los estándares para la conservación».

Desde 2021, al menos, en la región de Aysén el tema ha causado inquietud, motivando una ofensiva ciudadana y pública. Organizaciones como Chile Sustentable, ONG Fima y la Corporación Privada para el Desarrollo de Aysén han manifestado su preocupación al respecto.

«Los megaloteos con fines inmobiliarios, tal como lo ha ido asentando la jurisprudencia administrativa de la Superintendencia del Medio Ambiente, son proyectos ilegales, al ser susceptibles de generar nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación territorial —me comenta Erwin Sandoval, presidente de este último grupo—. El Derecho Real de Conservación no puede transformarse en una herramienta de enverdecimiento de este tipo de iniciativas ilegales. Y, mucho menos, en una herramienta que permita disminuir la carga tributaria de contribuyentes sin un verdadero interés público ni de conservación. Hay varios ajustes que hacer a la normativa para evitar el abuso de la herramienta, a la luz de los hallazgos de esta investigación y del propio conocimiento que hemos ido generando desde los territorios y las organizaciones locales».

Pero no todo está perdido. El citado informe aporta algunas propuestas para superar las distorsiones y el mal uso de la herramienta.

En la titularidad, plantea que se resguarde que el garante sea una entidad pública o persona jurídica sin fines de lucro, con misión de conservación del patrimonio ambiental (natural y cultural), y sin conflictos de interés alguno. También, que el contrato sea a perpetuidad, que se prohíba la autocontratación, sancionar con penas altas el posible fraude y eliminar la disolución del titular como causal de extinción del contrato.

Y, entre otras materias, que los predios bajo derecho real de conservación «puedan ser parte del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y que éste se utilice como mecanismo de protección del medioambiente a la hora de evaluar proyectos y sus impactos en estas tierras».

Propuestas para mejorar una herramienta, pero que mientras siga siendo un contrato exclusivamente entre privados (apostando por la autorregulación), mantendrá un pecado de origen: la protección de la naturaleza es demasiado importante para dejarla como posible botín del mercado.