¿Existe más espacio en la billetera? Radiografía al esfuerzo fiscal para ayudar a los chilenos en la pandemia

Las familias chilenas están echando mano a todo para sobrevivir y “no dudan en exponerse, si de eso depende el ingreso de la casa”, destacan los autores de esta columna. Tras una minuciosa revisión de la situación fiscal pensada para enfrentar esta crisis estiman que el esfuerzo del Estado no está a la altura. Los recursos frescos inyectados solo representan un aumento del 2% respecto de la planificación que se hizo para 2020, cuando no se pensaba en pandemia ni recesión. El gobierno argumenta que el actual déficit y nivel de deuda impiden gastar más, pero los autores muestran que el mayor déficit proyectado se debe principalmente “a una reducción transitoria de ingresos tributarios (impuestos que el Estado igualmente recibirá meses después), además del deterioro propio de la situación económica mundial. En muy menor medida el déficit obedece a un aumento de gasto público para enfrentar la crisis”.

En las últimas semanas la discusión económica se ha centrado en si existen o no más recursos fiscales para ayudar a las familias chilenas en este difícil momento. El gobierno ha planteado la necesidad de ser cautos fiscalmente dada la estrechez fiscal y el aumento de deuda pública de los últimos años. También agrega, que existe incertidumbre respecto a cuánto durará la pandemia, y por lo tanto, no se puede aumentar el gasto significativamente en el corto plazo^[1].

Sin embargo, dada la naturaleza de la crisis actual, postergar una mayor ayuda puede agravar la situación sanitaria. Es muy poco probable que los hogares respeten las medidas de cuarentenas cuando están recibiendo un monto mensual que no garantiza siquiera la línea de la pobreza y en muchos casos, ni siquiera de la extrema pobreza^[2].

Un agravamiento de la situación sanitaria puede empeorar la situación económica, la que a su vez empeorará aún más la situación fiscal. No tomar acciones audaces ahora es una decisión que contribuye a la agudización de la crisis.

En esta columna intentaremos responder si es posible aumentar el gasto de la billetera fiscal. Para ello desenredamos la discusión fiscal de acuerdo a las cifras entregadas por la Dirección de Presupuestos (DIPRES) y el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) repasando y explicando conceptos clave. En esta tarea resultará útil la analogía que más de una vez se le ha escuchado al ministro Ignacio Briones en sus intervenciones en el Congreso: “Lo que sucede a nivel del presupuesto nacional, no es diferente a lo que sucede en el presupuesto de las familias”^[3].

BALANCE EFECTIVO Y ESTRUCTURAL

Tal como el hogar familiar, el presupuesto del Estado, y en específico el del Gobierno Central^[1], se compone de ingresos y gastos. En los ingresos se incluyen principalmente los impuestos indirectos, que gravan en general el consumo (a través del pago del IVA y tributos por productos específicos), y los directos, que gravan las rentas o riquezas de empresas y personas. Por su parte, los gastos agrupan todas las transferencias que hace el Estado para la ejecución de sus distintos programas sociales, así como también la inversión y los gastos operacionales, que incluyen el pago del personal y autoridades, de los Ministerios, el Congreso y otros organismos autónomos como el Poder Judicial o la Contraloría.

Igual como un hogar, el Estado también puede ahorrar o endeudarse. Para ahorrar tiene distintos fondos soberanos siendo los más relevantes el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) y el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) que asegura la sostenibilidad del Sistema de Pensiones Solidarias. En particular el FEES, es un fondo bastante poco común en economías similares a la nuestra y fortalece la posición fiscal de Chile. A fines de 2019 el FEES ascendía a US$ 12.233 millones, correspondientes al 4,58% del PIB^[2].

Estos recursos se han ido acumulando de los períodos de “vacas gordas”, en especial de la bonanza del precio del cobre en la década pasada. Este fondo fue creado en 2007 ^[3] para dotar al país de ahorros con los que hacer frente a crisis o desastres naturales. Por ejemplo en la crisis del 2008-2009, se usaron US$ 9.278 millones^[4] de ese fondo. Según lo informado por la DIPRES, este año se estaría considerando utilizar US$1.500 MM.

Por último, el Estado, al igual que las familias, puede endeudarse año a año. La acumulación de esa deuda se llama deuda bruta.

Siguiendo con la analogía, una familia debería aumentar o disminuir su nivel de gasto, analizando no sólo sus ingresos actuales, sino también la proyección de estos en el futuro, su capacidad de endeudamiento y sus ahorros.

Así, el ejercicio más simple – pero no necesariamente más útil – es analizar la diferencia entre ingresos menos los gastos.  En el lenguaje fiscal esta diferencia se conoce como “Balance Efectivo” y es uno de los primeros argumentos que utiliza el Ministro de Hacienda para describir el “gran esfuerzo fiscal” que se está haciendo.

A lo que alude el ministro es a la proyección del déficit efectivo para este año que aumenta del 4,5% calculado en enero, a un 8,0% del PIB^[5] estimado en abril. Esto es atípico si se compara con años anteriores, pero es una cifra relativamente promedio de países afectados por la pandemia (con datos a abril 2020) y de hecho, en palabras de la DIPRES, se trata de un valor “moderado”^[6].

No obstante lo anterior, es importante notar que, de acuerdo a las cifras entregadas por la misma DIPRES, este mayor déficit efectivo proyectado se debe principalmente a una reducción transitoria de ingresos tributarios debido a medidas de postergación o repactación del pago impuestos (es decir, que el Estado igualmente recibirá meses después), además del deterioro propio de la situación económica mundial y en muy menor medida a un aumento de gasto público para enfrentar la crisis.

En particular, se proyecta una disminución de los ingresos del Gobierno Central de un 12%, equivalente a US$ 12.599 millones (4,7% del PIB estimado para el año). Respecto al gasto público adicional, del total de recursos movilizados a la fecha debido a la pandemia (US$ 17.105 millones), sólo US$ 1.238 ^[7] millones corresponden a nuevo gasto (o recursos frescos), es decir un aumento del 2% respecto a lo planificado para el 2020. El resto son reasignaciones de recursos del actual presupuesto, reprogramaciones de caja dentro del año y movimientos de activos financieros que no afectan el patrimonio neto del Fisco^[8].

Traduciendo lo anterior al ejemplo de un presupuesto familiar, antes de la pandemia vivíamos en un hogar donde los ingresos eran de $450.000 y los gastos eran $500.000. El déficit, moderado que teníamos entonces, se financiaba con deuda y parte de los ahorros hechos durante la época de vacas gordas.

Una vez llegada la pandemia, el esfuerzo fiscal del Gobierno es equivalente a aumentar el presupuesto familiar en $10.000, pero con una reducción de ingresos por $54.000. Es decir, nuestro ingreso actual es de $396.000 y los gastos $510.000. No hay duda que esta familia debe priorizar y reasignar su presupuesto. Sin embargo, la pregunta de fondo es si con estos $10.000 extra de gasto cubrimos las necesidades adicionales producto de la pandemia y de la crisis económica que viene. Antes de discutir sobre cuáles son las alternativas que tiene entonces el Estado para aumentar el gasto, es necesario introducir un concepto más: el de Balance Estructural^[9].

A diferencia del Balance Efectivo que se calcula como la diferencia de ingresos efectivos y gastos para un año, el Estructural considera los ingresos que se obtendrían teóricamente si el crecimiento económico se encuentra en su nivel tendencial y el precio del cobre está en su valor de largo plazo.

Este cálculo busca “aislar” movimientos en los ingresos fiscales producto del ciclo económico. De aquí nace la llamada “Regla del Balance Estructural” que, a diferencia de lo que probablemente pasa en la mayoría de hogares, implica que el gobierno aumenta el gasto en momentos bajos del ciclo económico y lo modera en momentos altos del ciclo. De este modo, el Estado ahorra en tiempos de bonanzas y reduce ahorro (o aumenta deuda) en tiempos adversos. Esta regla se utiliza en Chile desde el año 2001, para orientar los niveles de gasto público. Actualmente el Ministerio de Hacienda proyecta que el Balance Estructural para el año 2020 será de -3,5% del PIB, mientras que en enero proyectaba un -3,2%.

Hoy en día, la administración actual ha fijado desde su primer día metas rígidas y ambiciosas, que buscan reducir el balance estructural 0,5% del PIB cada año, llegando a -1% del PIB en el 2024^[10], independiente de lo que pase (estallido social, pandemia, etc.). Esto implica que, para llegar a esta meta, el gasto comprometido no puede superar cierta brecha con los ingresos estructurales. Así, bajo esta manera inflexible, o incluso dogmática, de entender el Balance Estructural, y sin ajustar nuestra actual estructura tributaria, básicamente nunca habrá holguras de recursos suficientes en la actual administración.

Si bien, reconocemos que la regla de Balance Estructural ayuda a guiar un manejo responsable de las finanzas públicas, no puede convertirse en una amarra que limite el actuar de los gobierno en momentos excepcionales. Por ejemplo, Alemania, conocida por su responsabilidad fiscal -incluso tiene límites de deuda en su constitución-, comprendió que en situaciones excepcionales, como las actuales, las reglas fiscales pueden ser restrictivas. Es por esto, que el gobierno alemán decidió relajar estas reglas y modificar los límites de deuda para llevar a cabo ambiciosos programas económicos durante la pandemia^[11].

Esto es posible en Chile dado que nuestra regla de Balance Estructural cuenta con una “cláusula de salida” de facto, lo que la vuelve una herramienta discrecional para la autoridad fiscal de turno, no existiendo sanción explícita (más allá de la reputacional) o mecanismo institucional que regule el no cumplir con una meta autoimpuesta. Esto ya ha ocurrido en el pasado, en situaciones que se han justificado debidamente.

CÓMO FINANCIAR MAYOR GASTO

Flexibilizar las metas de Balance Estructural permite generar mayor holgura para el gasto, pero no asegura la creación de nuevas fuentes de financiamiento. Entonces, ¿cómo financiamos un mayor gasto?

Aquí viene la discusión sobre deuda; la analogía del ministro sobre los hogares y el presupuesto nacional vuelve a tener sentido. Al enfrentar un problema de ingresos, los hogares pueden gastar sus ahorros o endeudarse. Pero, a diferencia de la mayoría de los hogares en Chile que no cuentan con ahorro (más allá del previsional en las AFP o del seguro de cesantía que probablemente están utilizando), el Tesoro Público tiene ahorros en forma de activos financieros. Por lo tanto, una opción para aumentar el nivel gasto es financiarlo a través del FEES – sobre todo si se trata de gastos no permanentes.

La propuesta de oposición, por ejemplo, de Renta Básica, podría haberse hecho con cargo a este fondo. Es cierto que esto reduciría nuestros ahorros. Sin embargo, como se dijo en un comienzo, este fondo fue creado con la intención de contar con recursos extras en contextos de crisis. La pregunta que nos debemos hacer como país es: ¿estamos en una situación lo suficientemente grave que amerite un uso significativo de nuestros ahorros o debemos esperar a una situación aún más grave?

Sobre la opción de endeudarse, la actualización de proyecciones de la DIPRES muestra que, si bien la deuda bruta aumentará un 3,1% del PIB, creciendo desde un 29,6% (proyección Enero 2020) a un 32,7%^[1], se mantendría cómo una de las más bajas de la OCDE^[2].

Nadie propone que la deuda de Chile crezca de manera insostenible, pero hay dos comentarios relevantes. El primero tiene que ver con el momento de cuando endeudarse y el costo de hacerlo. Afortunadamente el CFA destacó que el riesgo país de ha mantenido bajo (a niveles de países desarrollados) desde que empezó la pandemia.

Lo anterior refleja: i) que la situación fiscal de Chile es muy buena, y ii) el costo de endeudamiento de Chile sigue siendo muy bajo respecto a otros países.

El país se encuentra en una situación muy favorable para recurrir al endeudamiento y hay que aprovechar esto. Lo segundo, un aumento significativo de la deuda pública para enfrentar la crisis implica un aumento de los intereses que el Estado deberá pagar en el futuro.

Con respecto a la posibilidad de endeudarse, el Gobierno prende alertas y dice: “estamos en nuestra máxima capacidad”, en especial porque según proyecciones al año 2024 la deuda bruta llegaría al 40% del PIB y este sería un límite de deuda a largo plazo para países emergentes^[3]. Sin embargo, esta proyección no considera ningún cambio en el sistema tributario actual, por lo que los ingresos estructurales proyectados no cambian significativamente.

Estos costos debieran ser atendidos con un Nuevo Pacto Fiscal que lleve a aumentar la recaudación de manera progresiva una vez acabada la crisis. Es decir, un pacto en donde la sociedad pague los costos de esta crisis en proporción a su riqueza y así se evite recurrir a medidas de excesiva austeridad, que afectan a sectores de clase media y vulnerables, para reducir el futuro déficit fiscal.

Los mecanismos que este Nuevo Pacto Fiscal debe considerar no son sólo alzas de impuestos, sino que también revisión de políticas de exención y mayores herramientas de fiscalización anti-evasión tributaria. Un ejemplo de estos mecanismos, que no debe estar ausente de la discusión en este pacto, es lo que han planteado los economistas Landais, Saez y Zucman^[4] para el caso europeo, quienes proponen un impuesto a la riqueza para el 1% más rico de la población para financiar los costos de la pandemia.

En este último punto la analogía del ministro Briones deja de ser un ejemplo paralelo con la billetera fiscal y empiezan a ser un mismo camino: hoy para sobrevivir a la pandemia las familias están poniendo todos sus recursos sobre la mesa: endeudándose aún más^[5], cambiando prioridades, gastando sus ahorros del seguro de cesantía y no dudan a exponerse si de eso depende el ingreso de la casa.

Por su parte, el Estado tiene alternativas para aumentar su gasto: puede flexibilizar sus metas de balance, recurrir a los ahorros o endeudarse más para garantizar el cuidado de las familias. Pero, una vez pasada la pandemia, el mayor costo no puede caer de nuevo en las familias trabajadoras. Chile va a necesitar que el porcentaje más rico de la población, ese 0,1% o 1% de las personas que concentran el 19,5% y 33,0% respectivamente, del ingreso nacional de Chile^[6] hagan un esfuerzo proporcional a su riqueza y se comprometan, a través de un nuevo pacto fiscal en las líneas ya mencionadas, a retribuir el esfuerzo que hoy están haciendo los millones de familias trabajadoras de Chile.

NOTAS Y REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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