Los múltiples beneficios de un impuesto a las exportaciones de materias primas minerales

Existe consenso de que los mercados internacionales de minerales, particularmente cobre, hierro y varios otros, se mantendrán débiles en los próximos años. Estas son malas noticias para Chile, que es un gran exportador de materias primas minerales, especialmente cobre. Chile produce más del 35% de la producción mundial de este metal, lo que significa que el país tiene poder de mercado y por lo tanto afectar los precios internacionales del cobre. Esto implica que si la producción nacional baja, el precio mundial del cobre sube.

Esta es una oportunidad de hacer algo para mitigar mayores caídas del precio del cobre, en lugar de simplemente quedarse de brazos cruzados esperando el embate de estas caídas, y al mismo tiempo de empezar a beneficiar al país de las grandes utilidades que la industria genera usando la herramienta obvia, un impuesto a las exportaciones de materias primas minerales.

En el pasado el país se ha beneficiado de manera insuficiente de los retornos del cobre; nuestros políticos han permitido a las grandes empresas extractoras, mayoritariamente extranjeras, embolsarse una gran proporción de las enormes ganancias generadas en los últimos 12 años. Si queremos mejorar de verdad la vergonzosa distribución del ingreso, y además financiar las urgentes reformas a la educación y la salud, así como también expandir el gasto social, la actual reforma que se tramita en el Congreso no va a ser suficiente, aun en el mejor de los casos. Hay necesidades sociales urgentes que ya no pueden esperar, y las organizaciones sociales han madurado lo suficiente para entender que la razón por la cual estas masivas necesidades no son satisfechas tiene mucho que ver con la tendencia de nuestros políticos y economistas a no tocar los grandes intereses económicos, que son los únicos que pueden realmente proveer los recursos financieros necesarios para lograr estos objetivos. Las presiones sociales, lejos de aplacarse, van a ir en aumento en la medida que esto se entienda cada vez mejor. Por lo tanto, es necesario obtener mayores recursos fiscales por encima de los que pueda proveer la actual reforma tributaria, para lo cual la introducción de un impuesto a las exportaciones de materias primas minerales es un mecanismo obvio que solo el fanatismo ideológico ultra liberal y los intereses creados no dejan ver.

Un impuesto a las exportaciones de materias primas minerales es perfectamente consistente con los acuerdos de invariabilidad comprometidos por el gobierno con las empresas extractoras de cobre, los cuales han sido una excusa importante usada por los políticos para no subir los paupérrimos royalties al cobre a niveles significativos. Estos convenios comprometen al país a no aumentar los impuestos específicos a la minería del cobre hasta el año 2024. Sin embargo, no cubren otros tipos de cambios tributarios que no estén dirigidos exclusivamente a las empresas cupríferas. El país es dueño de cambiar sus políticas tributarias generales, como por ejemplo fijar impuestos a las exportaciones en la medida que no estén solamente dirigidos a las empresas productoras de cobre. Por eso la propuesta es establecer un impuesto a las exportaciones de materias primas minerales, no solo de cobre. También es importante señalar que los gravámenes a las exportaciones no contrarían las normas establecidas por la Organización Mundial del Comercio (OMC) y de hecho muchos países miembros los usan sin ningún tipo de objeciones.

Las exportaciones de minerales sobrepasan los US$45.000 millones al año, y en este momento entregan al fisco una recaudación por impuestos de alrededor de US$6.000 millones incluyendo los pagos de Codelco, que alcanzan a más de la mitad de esta cifra. Del total de la producción de cobre en el país, alrededor de 5,5 millones de toneladas, el 70% se exporta como cobre con un mínimo de procesamiento en el país (lo que se denomina “concentrado”), y casi todo el resto se exporta como cobre refinado, mientras que exportaciones de manufacturas de cobre con un valor agregado mayor son casi insignificantes.

El gran valor de las exportaciones totales de cobre significa que aún un modesto impuesto a las exportaciones de minerales podría causar un gran aumento de la recaudación tributaria. Al mismo tiempo, el impuesto causaría una reducción de las exportaciones de cobre sin procesar, lo que generaría un alza del precio mundial del cobre, mejoraría los términos de intercambio de Chile o por lo menos mitigaría su eventual deterioro, que ocurriría principalmente a causa de la desaceleración de China, el principal comprador de cobre en el mundo.

Aparte del aumento en la recaudación tributaria (y de remediar por lo menos en parte el enorme daño que se le hecho a todos los chilenos al permitir que su riqueza mineral sea apropiada por unas pocas grandes empresas), existen otras razones importantes que justifican la introducción de dicho impuesto. Una de ellas es la falta de diversificación de la economía chilena lo que le otorga una gran vulnerabilidad. Chile es uno de los países más dependientes de los productos primarios en el mundo. La falta de una política industrial ha sofocado la emergencia de nuevas industrias, lo que ha creado una economía bipolar con dos sectores, el sector productor de materias primas y el sector servicios, muy monopolizado (bancos, AFPs, súper mercados, etc.). Dado el nivel de ingreso per cápita, el desarrollo industrial en Chile está muy rezagado. Un impuesto más alto a las exportaciones de cobre en bruto puede constituir un incentivo para aumentar la parte que se procesa en Chile, incrementando la industrialización de cobre en el país, y aumentando así el valor agregado de las exportaciones.

Los sectores productores de materias primas tienden a causar importantes externalidades negativas sobre el medio ambiente, causando significativos impactos sobre la disponibilidad y calidad de las aguas y el aire, así como sobre otros recursos naturales, incluyendo flora y fauna, como consecuencia de la gran cantidad de residuos tóxicos que generan. Un impuesto a la exportación de materias primas minerales tendería por lo tanto a mitigar estos efectos al inducir menores niveles de producción de estos productos. Así, el impuesto a las exportaciones de materias primas minerales juega también un rol de impuesto verde, lo cual es muy importante dado el poco desarrollo de los impuestos medioambientales en Chile.  Una parte de los recursos obtenidos del impuesto a las exportaciones puede ser utilizado para subsidiar las mejoras en prácticas ecológicas (como obtención de aguas, evacuación de aguas contaminadas, disposición de residuos tóxicos etc.) del sector minero, incluyendo también a los pequeños y medianos mineros. Así, aun cuando el impuesto a las exportaciones recae en las grandes empresas mineras, éstas tendrían algunos beneficios a través de estos subsidios verdes. Además, como se verá más adelante, el impuesto a las exportaciones causa un aumento del precio mundial del cobre, lo cual también mitiga en parte el costo del impuesto para las empresas mineras.

Así, tenemos cuatro razones fundamentales para promover la instauración de un impuesto a las exportaciones de materias primas minerales:

1. Mejorar los términos de intercambio del país al causar un alza del precio del cobre;

2. Aumentar la recaudación tributaria, permitiendo al país compartir una mayor proporción de las enormes rentas económicas generadas por la explotación de estos recursos sin violar los convenios de invariabilidad tributaria firmados por los gobiernos anteriores con la empresas cupríferas;

3. Aumentar la diversificación de la producción y el empleo al promover la expansión de otros sectores, particularmente industrias procesadoras de las materias primas;

4. Contribuir a mitigar la destrucción ambiental causada por las industrias de extracción de minerales.

La propuesta.

La propuesta es muy simple: establecer un impuesto de 10% ad-valorem sobre todas las exportaciones de materias primas minerales, con una compensación completa para los pequeños mineros a través de la ENAMI.  La razón para proponer un impuesto de este nivel es que las exportaciones de Codelco han estado sometidas a un impuesto de 10% a través del impuesto para las Fuerzas Armadas. Así, aplicar un impuesto similar a las exportaciones del sector privado no hace más que homogenizar el tratamiento a los sectores productores de propiedad pública y privada.

Método de evaluación.

Hemos analizado cuantitativamente los efectos de este impuesto con referencia fundamentalmente al cobre. Hemos evaluado el efecto del impuesto de 10% sobre las exportaciones sobre el precio mundial del cobre, la producción nacional y sobre la recaudación tributaria neta.

Para esto hemos usado los siguientes parámetros de consenso estimados empíricamente en la literatura moderna:

Primero, por cada 1% de aumento del precio internacional del cobre, la demanda mundial de cobre cae en 0,2% (es decir, en términos técnicos, se usa una elasticidad de largo plazo de demanda por cobre de -0,2).

Segundo, por cada 1% que baja el precio después del impuesto recibido por las empresas de cobre en Chile, la producción nacional se reduce en 0,8% (o sea, la elasticidad de largo plazo de la oferta de cobre en Chile es 0,8).

Tercero, los demás países productores de cobre también responden a un aumento de precio mundial del cobre. Por cada 1% que sube este precio, la producción de éstos sube 0,8% (si Chile introduce el impuesto a sus exportaciones causa un aumento del precio mundial, los otros países productores de cobre responden subiendo su propia producción y por lo tanto reduciendo el aumento del precio mundial).

Aplicando estos parámetros y además utilizando los niveles de producción de Chile y el resto del mundo promedio de los últimos 5 años para calibrar el modelo, hemos simulado el efecto de un impuesto de 10% a las exportaciones de cobre de Chile.

Resultados de la simulación.

Un aumento de 10% del impuesto a las exportaciones de cobre de Chile causa los siguientes efectos:

(i) El precio mundial del cobre sube 3,5%; el impuesto a la exportación causa una baja de las exportaciones de Chile, lo que impacta el precio mundial al disminuir la oferta, aun si los otros países productores responden aumentando su propia producción. El efecto neto de  estos dos efectos es sin embargo negativo, la producción mundial cae y, consecuentemente, el precio sube en el largo plazo un 3,5%. Es importante señalar que el alza del precio mundial en el corto plazo, digamos en los próximos 5 años es mayor, del orden de aproximadamente4,5%.

(ii) La producción nacional en el largo plazo cae alrededor de 5%; si bien el precio mundial sube, el precio neto recibido por los productores nacionales después del impuesto cae en alrededor de 6,5% (disminuye en 10% por el efecto directo del impuesto, pero como el precio internacional sube 3,5% el efecto neto es de solo 6,5%). Esto causa una caída de la producción en el largo plazo de aproximadamente 5%. En el corto plazo, sin embargo, la baja de la producción es menor, aun cuando las exportaciones caen también en el corto plazo.

(iii) La recaudación tributaria neta proveniente del sector productor privado (considerando que la caída de la producción reduce los impuestos a la renta generados por la minería y además sustrayendo los costos de compensar a los pequeños productores) sería de US$ 2400 millones anuales. Esto es, se lograría que la gran minería privada, que obtiene utilidades netas de US$11.000 millones anuales y que en este momento paga menos de $3.000 millones anuales en impuestos existentes (incluyendo impuesto a la renta y royalties) aumente su contribución a la economía nacional en 80%, de los US$ 3.000 millones actuales a US$ 5.400 millones anuales, una vez que el impuesto a las exportaciones se implemente. Y sin violar los compromisos contraídos con las empresas del cobre.

(iv) Finalmente, el empleo directo en las grandes minas cae en el largo plazo alrededor de 1% (o sea en menos de 900 puestos de trabajo), pero este efecto sería más que compensado por el aumento del empleo en las industrias procesadoras de minerales que se expandirían significativamente.

En resumen, esta simple medida: un impuesto a las exportaciones de minerales en bruto de 10%,  genera recursos fiscales equivalentes a un tercio de los recursos adicionales que se espera obtener con la compleja reforma tributaria, hoy debatida en el Congreso.