Discurso pro-pyme: el caballo de Troya de la reforma tributaria

Cuando el gobierno habla de ayudar tributariamente a las pymes, lo natural es pensar que la ayuda llegará a empresas precarias con esforzados dueños que no pertenecen al 1% más rico. Y no que se beneficiará un profesional que gana $25 millones mensuales y crea una sociedad para pagarse honorarios; ni tampoco un millonario que crea una sociedad para operar en el mercado financiero. Pero ambas figuras son pymes y, según los autores de esta columna, serán grandes beneficiarias de la reforma tributaria que impulsa el gobierno. El “discurso pro-pyme” argumentan, es un caballo de Troya.

La Cámara de Diputados aprobó hace algunas semanas la reforma tributaria propuesta por el gobierno que hoy se discute en el Senado. Sus promotores en la Cámara –desde parte de la bancada DC hasta diputados del movimiento Acción Republicana, quienes posaron para la foto que ilustra este artículo– justificaron su voto señalando que la reforma no solo generará crecimiento económico e incentivará la inversión, sino que también beneficiará directamente a las pymes. El presidente Piñera fue muy específico en este punto: la reforma beneficiaría a un millón de pymes y por lo tanto es una política a todas luces progresiva, dijo.

En un artículo anterior discutimos, a la luz de la teoría y evidencia económica, la débil relación entre la reforma y la inversión. En esta columna nos enfocaremos en los beneficios que la reforma promete a las pymes. ¿Qué tan cierta es esa promesa? ¿A quién realmente beneficia la reforma? ¿Es, bajo ese análisis, una política progresiva?

¿CUÁLES PYMES?

En Chile, se clasifica como pyme a cualquier empresa que tenga ventas menores a 100 mil UF al año (alrededor de $2.800 millones)[1].

Usualmente, el relato asociado a una pyme es el de una empresa productiva, que contrata pocos trabajadores y donde sus dueños, mediante un continuo esfuerzo, sortean los obstáculos del día a día para crecer gradualmente.

Esta historia sugiere que el(los) dueño(s) de esta empresa no son personas ricas, por lo que ayudarlos mediante una política tributaria sería progresivo.

Historias como la anterior existen y le hacen justicia a un número importante de pymes. Sin embargo, una mirada más detenida devela que ese relato puede esconder una realidad menos optimista y más compleja, donde las pymes son usadas por personas de los grupos más privilegiados del país para eludir sus impuestos.

Para entender cómo las pymes pueden ser usadas para la elusión tributaria es necesario tener en cuenta que lo que hoy entendemos por pyme depende de los ingresos generados por la empresa y no considera los ingresos y la riqueza de sus dueños, ni la naturaleza productiva de la empresa. Pero estos dos elementos son muy importantes. Por ejemplo, un médico o un abogado que presta servicios a través de una sociedad serían considerados una pyme si registran ingresos por menos de $2.800 millones al año. Si el profesional gana $25 millones al mes, su empresa registraría ventas por $300 millones al año y sería una pequeña empresa para efectos contables. Por supuesto, un profesional con ingresos mensuales de $25 millones, no calza con la idea de una pyme que necesita ayuda tributaria para salir adelante.

De la misma manera, una empresa creada por una persona de altos ingresos para invertir sus ahorros personales en el mercado financiero también podría ser considerada una pyme. Una empresa de este tipo no vende productos ni servicios, ni tampoco contrata trabajadores: es a todas luces una pequeña (y eventualmente micro) empresa para efectos administrativos. Como resulta evidente, una política tributaria que beneficie a pymes de este tipo sería excesivamente regresiva.

La realidad es que las pymes son sumamente heterogéneas. Dentro de esta categoría existen muchas cuyos dueños no pertenecen a los tramos de más altos ingresos y respecto de la cuales se podrían justificar políticas de apoyo. Sin embargo, existen muchas pymes cuyos dueños sí están en la parte alta de la distribución del ingreso y desde una perspectiva distributiva, a estas personas no corresponde otorgarles facilidades tributarias. Para ejemplificar, uno de cada 3 contribuyentes del 0,1% más rico tiene propiedad sobre pymes que tributan en regímenes especiales, y el 1% de los contribuyentes más ricos es dueño de más del 44% de las utilidades de las pymes que tributan en algún régimen especial (ver estudio aquí).

Esta concentración de las pymes en los percentiles de más altos ingresos se explica en parte, porque los contribuyentes más ricos hacen mayor uso de los regímenes especiales para pymes, probablemente para utilizarlos en esquemas de evasión y elusión tributaria.

En resumen: el hecho de que una empresa caiga en la categoría pyme por tener ventas menores a 100 mil UF anuales no justifica otorgarle beneficios tributarios. Lo relevante al momento de diseñar e implementar una política tributaria de apoyo a las pymes es saber primero quiénes son los dueños de la empresa y, en seguida, cuál es su verdadera naturaleza productiva. Lo razonable sería apoyar a empresas productivas cuyos dueños enfrentan dificultades económicas que imposibilitan su crecimiento, tal como lo es parte del ánimo tras un discurso que sea honestamente pro-innovación y competencia. Ahorrarles impuestos a profesionales ricos o a dueños de grandes patrimonios que ahorran o invierten, no parece razonable en lo absoluto.

Una política ciega a las características de quienes son dueños de pymes, especialmente cuando estos poseen altos ingresos y pueden usar a estas sociedades para disminuir su carga tributaria, no solo no es “pro-pyme” en el sentido usual de la aseveración, sino que, además, es una medida regresiva.

CÓMO TRIBUTAN LAS PYMES HOY

¿Cómo tributan las empresas, y en particular las pymes, en el actual sistema tributario?

En Chile existen cuatro regímenes tributarios para la renta de las empresas. Dos de ellos están enfocados en pymes y, por lo tanto, fijan límites de ventas y capital para poder acceder a ellos. Estos son el sistema contenido en el artículo 14 ter de la Ley de Renta (denominado el “14 ter”) y el régimen de renta presunta.

En simple, el 14 ter ofrece un esquema de contabilidad simplificada basado en el flujo de caja. Esto implica que las empresas en vez de llevar el detalle de la contabilidad y llenar variados y complejos formularios para determinar sus obligaciones tributarias, computan sus utilidades simplemente registrando ingresos y gastos. Adicionalmente, el sistema contempla incentivos a la inversión por medio de mecanismos de depreciación instantánea y de exención de impuesto de primera categoría[2].

Hay buenas razones para afirmar que el 14 ter sería una herramienta efectiva para apoyar a las pymes que la política tributaria quisiera ayudar. Como ha señalado Michel Jorratt, este mecanismo reduce significativamente los costos asociados a la contabilidad junto con facilitar la fiscalización por parte del SII. Adicionalmente, el sistema naturalmente hace inelegible a una empresa que crece y deja de ser pyme, por lo que efectivamente ayuda a estas empresas en etapas iniciales (que es cuando se presume necesitarían más apoyo).

Por su parte, el sistema de renta presunta beneficia a un subconjunto de pymes que ejercen ciertas actividades (agricultura, transporte y minería), en donde se presume la renta imponible a partir de una serie de hechos o actividades (por ejemplo, valor anual de ventas mineras o tasación de vehículos). En algunos casos, estas empresas incluso están eximidas de reportar formularios del IVA. Hay razones de sobra para suponer que este sistema requiere una revisión profunda, pues se presta para estrategias de elusión muy difíciles de fiscalizar (ver, por ejemplo, estudios de Claudio Agostini y Michel Jorratt)[3].

Un artículo publicado recientemente por los economistas Claudio Agostini, Eduardo Engel, Andrea Repetto y Damián Vergara, provee evidencia que respalda esta conjetura. Las empresas que se suscriben a este régimen suelen tener dueños de altos ingresos: en 2013, 1 de cada 5 personas del 0,1% más rico de Chile era dueño de al menos una empresa suscrita a la renta presunta. En cambio, del total de contribuyentes que no pertenecen al 10% más rico, solo 1 de cada 100 era dueño de una pyme que tributaba en este régimen. Más aún, casi el 50% de las utilidades de las empresas tributando bajo un régimen de renta presunta eran atribuibles al 1% más rico.

En síntesis, es plausible pensar que el sistema 14 ter efectivamente se enfoca en el tipo de pymes que una política tributaria progresiva quisiera fomentar, mientras que el sistema de renta presunta hace todo lo contrario: ofrece espacio para la proliferación de pymes cuyos dueños posiblemente estén en la parte alta de la distribución del ingreso.

La reforma de la Presidenta Bachelet fortaleció el sistema 14 ter aumentando el límite de ventas para poder ser elegible en esta categoría e introdujo incentivos adicionales a la inversión. Sin embargo, no eliminó el sistema de renta presunta, alternativa que tampoco parece existir en el actual debate tributario[4]. ¿Qué explica la mantención de este sistema? Si la evidencia sugiere que el sistema favorece esquemas de elusión y evasión de los más ricos del país, ¿por qué quienes reiteradamente manifiestan su compromiso con las pymes no han buscado reformar este sistema que no beneficia necesariamente a quienes creemos necesitan apoyo?

Ahora bien, recordemos que además del 14 ter y la renta presunta, existen otros dos regímenes tributarios para las empresas. Estos dos sistemas, al que todas las empresas pueden optar (no solamente las pymes), son: el sistema integrado en base atribuida y el semi-integrado en base a retiros[5]. La reforma actual propone “reintegrar” el sistema tributario y que ambos regímenes transiten a un único sistema integrado en base a retiros. En la práctica, esto implica volver al sistema que existía antes de la reforma de la Presidenta Bachelet.

Volvamos ahora a las pymes. En caso de que no se hayan inscrito en el sistema 14 ter o en el de renta presunta, la mayoría de estas empresas pueden elegir tributar bajo cualquiera de estos otros dos regímenes[6]. Acá podemos preguntarnos si un régimen es más atractivo para las pymes a las que un sistema tributario progresivo debiese apoyar, mientras que el otro puede serlo para un contribuyente rico que quiere aprovechar dichos beneficios.

A nuestros ojos, hay buenas razones para pensar que las pymes que deberían recibir apoyo se encuentran tributando en el sistema integrado de base atribuida, mientras que las segundas están sobre-representadas en el sistema semi-integrado en base a retiros.

Para entender por qué, recordemos que el sistema integrado de base atribuida ofrece (i) menor tasa nominal y (ii) mayor grado de integración que el sistema semi-integrado, por lo que preliminarmente para cualquier empresa resulta más atractivo este sistema que el otro régimen.

La única ventaja relativa del semi-integrado en base a retiros son los beneficios tributarios de las utilidades no retiradas, puesto que los dueños solo pagan impuestos por lo que retiran. Así, solo empresarios que obtienen altos beneficios de la retención de utilidades tendrían incentivos a elegir este sistema. Estos empresarios son individuos de altos ingresos para quienes la tasa de impuestos personal es mayor que la tasa de impuesto a la empresa (esto es, para quienes enfrentan tasas marginales mayores a 27%). En consecuencia, este régimen sería beneficioso en particular para contribuyentes de altos ingresos que puedan aprovechar estas franquicias tributarias para disminuir su carga tributaria personal.

Dicho de otro modo, las características de cada régimen sugieren que la pyme que el sistema quisiera apoyar mediante política tributaria progresiva, debiese estar tributando en el sistema 14 ter o en el integrado en base atribuida.

Por el contrario, la pyme que es propiedad de dueño(s) rico(s) posiblemente se encuentre tributando en la renta presunta o en el sistema semi-integrado. Un sistema que se jacta de ser progresivo debería evitar apoyar a estas últimas.

LA REFORMA TRIBUTARIA: ¿PRO-PYME?

Ahora podemos volver a la pregunta central de esta columna. ¿Qué es lo que verdaderamente hace la reforma tributaria respecto de las pymes? Y dado lo anterior, ¿qué podemos decir de la progresividad de la reforma?

La reforma propuesta por el gobierno y que hoy se encuentra en discusión en el Senado elimina el régimen 14 ter e introduce un nuevo régimen llamado “Pro pyme”. Más allá de lo didáctico del nuevo nombre, tal como explicó Michel Jorratt, en la práctica ambos regímenes son idénticos.

El «gran cambio» es que se amplían los límites de ventas para que más pymes puedan acceder a los beneficios. Sin embargo, el número de nuevas empresas beneficiadas es muy limitado (aumenta en un 0,7% el número de pymes que se pueden acoger al régimen), y además corresponde a las empresas más grandes dentro del universo de las pymes. Por cierto, cambios de este tipo que permitan mejorar el actual 14 ter pueden ser abordados de manera completamente independiente a los otros elementos que la reforma busca impulsar.

En realidad, los grandes cambios de la reforma impulsada por el gobierno beneficiarán principalmente a las empresas que tributan en el sistema semi-integrado. El gobierno ha mencionado que hay casi 150 mil pymes tributando en este régimen y que, por lo tanto, la reforma sería necesaria para alivianar la carga de dichas empresas.

Ya argumentamos por qué hay motivos para dudar de que las pymes que tributan en el sistema semi-integrado necesiten políticas tributarias que las ayuden. Más aún, las grandes empresas serían las más beneficiadas por las reformas a este sistema (ver aquí). Así, reformar este sistema no estaría cumpliendo los objetivos que se propone (ayudar a pequeños empresarios que realmente necesitan apoyo). Todo indica que la reforma, de aprobarse, será radicalmente regresiva.

Por el contrario, si el gobierno insiste en que la reforma es pro-pyme, debe mostrar que las pymes a las que la reforma dice apoyar no son efectivamente empresas de individuos de altos ingresos o estructuras creadas con fines de elusión y evasión tributaria. Sin embargo, el gobierno no ha logrado aún proveer datos fidedignos y contrastables que logren despejar todas estas interrogantes. Lo anterior perjudica el debate público, pues el Congreso no tiene la capacidad institucional de generar y proveer esta información para la discusión parlamentaria de la reforma como tampoco a la opinión pública[7].

Algunos analistas han mencionado que algunas pymes, por falta de información o error, no estarían en los sistemas que les convienen (14 ter o atribuido). Por el contrario, estarían tributando en el régimen semi-integrado. Ciertamente, hace sentido ayudar a estas empresas, pero para ello no es necesario reintegrar el sistema ni beneficiar a las grandes empresas. Políticas como la difusión de información, o la facilidad para cambiarse de sistema, deberían ser más que suficientes para solucionar este problema.

En definitiva, es al menos discutible afirmar que la reforma tributaria beneficia a las pymes que realmente necesitan apoyo. Adicionalmente, hay razones para pensar que muchas de las pymes beneficiadas son empresas con dueños ricos o creadas con fines de planificación tributaria. Más aún, si la reforma tiene elementos positivos para las pymes, no es necesario en lo absoluto reintegrar el sistema. Por el contrario, se utiliza esa retórica de modo estratégico para justificar la integración para todas las empresas.

Por cierto, si queremos mejorar la eficiencia del sistema (es decir, asegurarnos que las políticas pro-pymes ayuden a quienes queremos que ayuden y no que beneficien a contribuyentes ricos que quieren eludir y evadir impuestos) debemos desincentivar el uso de pymes para planificación tributaria. Para lograrlo, se puede empezar por derogar la renta presunta y fortalecer la norma anti-elusión. Pero, sorpresa, la reforma no se pronuncia acerca de la renta presunta y debilita la norma anti-elusión. La extensión de la base a retiros al otro sistema también le hace grueso favor a las pymes millonarias que eluden impuestos (ver aquí).

No parece exagerado afirmar, entonces, que muchas de las medidas anunciadas en apoyo a las pymes son un caballo de Troya. Bajo un discurso pro-pyme, esta reforma esconde su verdadera naturaleza: una política que beneficia principalmente a las personas más ricas del país.

REFERENCIAS

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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